工业是国民经济的主体，也是能源消费和碳排放的主要领域。2025年，我国制造业增加值占全球比重约30%，工业能源消费量约占全社会能源消费总量的2/3，工业领域碳排放量占全国碳排放总量的比重超过70%。与发达国家先完成工业化而后开启碳达峰进程不同，中国工业现代化与碳达峰碳中和目标在时间维度上高度重合。2030年前碳达峰目标近在咫尺，“十五五”时期正是决定这一目标能否如期实现的关键窗口期。
2026年《政府工作报告》将“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”列为年度发展核心预期目标，替代了此前多年作为核心约束的“单位国内生产总值能耗降低”指标，释放出碳排放强度已成为衡量经济发展质量核心标尺的明确信号，“十五五”工业减碳从“选择题”变为“必答题”。然而，中国工业减碳面临的形势异常复杂。能源结构偏煤、产业体系偏重、技术路径依赖性强、国际竞争加剧等多重压力交织叠加。如何在保障制造业比重基本稳定、维护产业链供应链安全的前提下，推动工业深度脱碳？如何从“能耗双控”平稳过渡到碳排放总量和强度双控(以下简称“碳排放双控”）？如何在全球绿色贸易壁垒不断抬高的背景下保持产业竞争力？这样一些问题构成了“十五五”工业减碳攻坚的核心命题。
“十五五”时期，中国工业减碳面临能源、产业、技术、治理与国际环境等多重结构性困境，这一些难题相互交织、互为因果，构成深度脱碳的系统性障碍。
能源结构偏煤导致转型与保供的两难选择。我国能源资源禀赋呈现富煤、缺油、少气的特征，煤炭在能源消费结构中长期占主导地位。尽管非化石能源消费占比已从2020年的16.0%提升至2025年的21.7%，但煤炭消费仍承担着能源保供的重要任务。2025年，我国可再次生产的能源发电装机占比已提升至60%左右，但受制于新能源出力的波动性和不稳定性，煤电仍承担着系统调节的基础保障功能。更深层的矛盾在于，工业领域电气化水平持续提升，但电力结构仍然偏煤，导致依赖煤炭发电带来的间接排放问题始终未能根本解决。与此同时，绿电直连、绿电交易等市场化机制尚处于探索阶段，企业获取稳定、经济、可追溯的绿色电力仍面临制度性障碍。对于钢铁、电解铝等高耗能行业，绿电溢价带来的成本压力与出口竞争力之间的矛盾，成为企业绿色转型的现实制约。
产业体系偏重形成高碳锁定效应且难以短期破解。我国是制造业大国，粗钢、水泥、玻璃、有色金属等重化工业产品产量占全球总量一半以上。2023年，我国化学原料和化学制品制造业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼和压延加工业、有色金属冶炼和压延加工业等行业占制造业能源消费量的77.4%。这种重型化产业结构是长期工业化进程的产物，具有典型的路径依赖特征。问题就在于，高耗能行业的绿色转型面临“不可能三角”的约束：既要压减产能以实现降碳目标，又要保障就业和税收以维护社会稳定，还要维持产品价格竞争力以应对国际竞争。部分地区对高耗能产业存在发展路径依赖，将其视为经济稳步的增长的“压舱石”，产业退出和替代缺乏系统性的制度安排。
技术瓶颈凸显使得深度脱碳缺乏成熟商业方案。改革开放以来特别是近年来，中国工业能效提升取得了很明显的成效，单位工业增加值能耗从2000年的2.29吨标准煤/万元下降至2023年的约0.66吨标准煤/万元，年均下降5.3%；钢铁、电解铝、水泥熟料等单位产品综合能耗已达到或接近国际领先水平。这在某种程度上预示着，依靠传统节能技改实现的容易降碳已基本完成，深度脱碳必然触及工艺流程的根本性变革。然而，支撑碳中和目标的关键核心技术仍处于示范阶段。氢冶金、碳捕集利用与封存（CCUS）、可再次生产的能源制氢等技术路线虽已取得突破，但距离大规模商业化应用还有相当的距离。与此同时，绿氢的稳定供应、储运网络、成本竞争力等配套条件尚不成熟，形成有技术、缺经济、难推广的尴尬局面。
治理体系尚不完善致使碳排放双控制度基础尚不坚实。“十五五”时期，我国全方面实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，建立地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹“五位一体”的碳治理体系。但从现在的状况来看，制度落地的支撑条件仍显薄弱。一是碳排放统计核算基础能力不够。工业源碳排放涉及能源活动排放和工业过程排放两大类，核算边界、方法学、数据质量等方面仍存在比较大差异，不同口径的核算结果往往出入较大，难以支撑精准管控。二是碳排放权交易市场尚不完善。目前全国碳市场已覆盖钢铁、水泥、铝冶炼等行业，但碳配额的稀缺性不足、价格信号偏弱、金融属性缺失等问题依然存在，市场化减排机制的作用未能充分的发挥。三是产品碳足迹管理体系刚刚起步。碳足迹核算规则、背景数据库、碳标识认证制度等尚在建设中，难以有效应对欧盟碳边境调节机制（CBAM）等国际贸易新规。
国际竞争加剧倒逼工业减碳提速并面对绿色壁垒。全球绿色低碳领域的竞争日趋激烈，一方面，欧盟碳边境调节机制已进入实施阶段，对进口的钢铁、铝、水泥、化肥、电力等高碳产品征收碳关税，我国相关行业出口面临碳成本内部化的压力；另一方面，部分发达国家持续炒作我国清洁能源产品碳足迹问题，通过提高关税、启动反补贴调查等手段设置绿色贸易壁垒。更深层次的背景是，全球绿色低碳规则协调与博弈加剧，欧盟在碳市场规则、产品环境足迹方法、循环经济标准等方面的制度输出，正在重塑国际贸易的底层逻辑，我国若不能在碳排放核算方法、碳足迹评价标准、碳标识认证制度等方面主动参与国际规则制定，将在未来的绿色贸易体系中陷入被动。
破解上述结构性困境，需要从制度、能源、产业、技术、循环五个维度同步发力，以系统性重构推动工业从高碳锁定迈向低碳跃迁。
加快制度重构，建立碳排放双控的五位一体治理体系。“十五五”工业减碳的核心制度创新，在于从“能耗双控”全面转向“碳排放双控”。这一转变不仅是管控指标的替换，更是治理逻辑从节约能源转向降低碳排，从过程管控转向目标导向，从行政手段为主转向市场机制与行政手段相结合的根本重构。
其主要抓手：一是加强地方碳考核。将碳排放强度降低指标分解至各地区，纳入地方政府绩效考核体系，并建立碳排放预算管理制度，实现碳排放总量的刚性管控与弹性调节的统一。二是加强行业碳管控。以电力、钢铁、有色、建材、石化等为重点，制定差异化减排目标和措施，推动行业能效标杆水平以上产能占比持续提升。三是加强企业碳管理。将碳排放管控要求纳入重点用能单位管理制度，推动企业建立健全碳排放管理体系，开展碳资产管理和碳交易履约能力建设。四是强化项目碳评价。将碳排放评价纳入节能审查和项目审批流程，新建和改扩建项目须达到能效标杆水平和环保绩效A级水平。五是加强产品碳足迹管理。加快建立统一的碳足迹核算规则、背景数据库和碳标识认证制度，推动产品全生命周期碳管理。
加快能源重构，构建新型电力系统支撑工业低碳转型。工业减碳的根本出路在于能源结构的低碳化。建设新型能源体系，需坚持“源网荷储”协同发力，推动工业用能结构实现根本性变革。
在电源侧，应坚持集中式与分布式并重，统筹推进大型风电光伏基地建设和分布式新能源开发；有序发展核电，稳妥推进沿海核电项目建设；加快西南水电基地建设，提升清洁能源供给能力；到2030年，非化石能源消费比重力争达到25%以上。在电网侧，应加快智能电网和微电网建设，提升电网对清洁能源的接纳、配置和调控能力；完善跨省跨区输电通道，推动清洁能源在全国范围内优化配置；探索绿电直连、绿电交易等模式，满足企业绿色用能需求。在用户侧，应持续推进工业电气化，推广电锅炉、电窑炉、热泵等电气化技术；全力发展储能产业，推动抽水蓄能、电化学储能、压缩空气储能等多种技术规模化应用，提升电力系统灵活调节能力；探索氢能在工业领域的应用，慢慢地提高绿氢在工业用能中的比重。
加快产业重构，推动高碳行业向低碳高端方向跃升。产业体系调整是工业减碳的根本之策。需把握从工业化中期向后期转变的重大机遇，推动产业体系向轻型化、高端化、绿色化转型。对于钢铁、建材、石化等高耗能行业，应坚持压减存量、优化增量并重。一方面，依法依规淘汰落后产能，压减过剩产能，推动产能向资源禀赋好、环境容量大、市场保障条件好的地区有序转移；另一方面，对标国际能效领先水平，实施节能降碳改造，提升能效标杆水平以上产能占比。对于战略性新兴起的产业，应大力培育高端装备制造、新一代信息技术、节能环保、新能源汽车等低碳产业，前瞻布局氢能、储能、碳捕集利用与封存等未来产业。
加快技术重构，构建全链条绿色低碳技术支撑体系。技术创新是工业深度脱碳的根本出路。“十五五”时期，需加快构建覆盖“源头减碳、过程降碳、末端固碳”全链条的绿色低碳技术体系，以技术突破破解减碳瓶颈。一要聚焦节能降耗技术推广。要以钢铁、建材、石化、化工、有色等高耗能行业为重点，对标国际能效领先水平，批量推广先进节能技术与设备。尤其要实施能耗数字化管控，利用第五代移动通信技术（5G）、大数据、人工智能等技术，实现能源生产与消费的精细化管理——这不仅是技术问题，更是管理思维的升级。二要开辟脱碳工艺技术新赛道。要攻坚脱碳工艺核心技术，加快氢冶金、可再次生产的能源制氢、碳捕集利用与封存、先进储能等关键技术的研发与示范应用，布局重点行业深度脱碳示范工程，培育工业零碳引领企业。针对水泥等行业，积极探索非碳酸盐原料替代工艺，推动工业二氧化碳资源化利用，拓宽末端固碳路径。三要推动数字化与绿色化深层次地融合，以数字技术赋能减碳进程。建设国家工业互联网大数据中心，推动数据要素深度融入工业生产各环节，优化生产工艺流程、提升自动化水平，减少资源能源消耗。同时，兼顾数字基础设施节能，持续推进绿色数据中心建设，提升5G基站能效，实现“数字减碳”与“减碳护数字”双向发力。
加快循环重构，以材料闭环破解资源环境约束难题。工业碳排放约四分之一来自材料生产的全部过程，推动材料循环再生利用是破解资源环境约束、减少碳排放的关键路径。需加快建立以低碳循环为特征的材料体系，实现“原料—产品—再生原料”的闭环流动，构建资源循环利用新格局。在材料效率提升方面，应研究制定低碳材料发展路线图，实施材料效率提升工程，提高材料强度标准和使用效率，推广压铸等近净成形工艺，通过低碳材料替代高碳材料，从源头减少材料生产的全部过程中的碳排放，实现“节材即减碳”。在资源循环利用方面，针对钢、铜、铝、铅、稀贵金属等关键材料，分门别类建立资源循环利用机制，扩大再生钢铁原料、再生有色金属原料进口，缓解国内再生资源蓄积量不足的问题；聚焦新能源废弃物处理，加快退役动力电池、光伏组件、风电叶片等回收利用体系建设，前瞻布局新兴废弃物循环利用能力。在再制造产业方面，推动废旧汽车、电器电子、废旧电池等领域落实生产者延伸责任制度，建立废旧产品回收与再利用相衔接的循环利用体系；推动再制造产业规模化、规范化发展，提升再生材料对原生资源的替代比例，减少原生资源开采带来的碳排放，实现资源循环与减碳协同发展。
在上述五大转型路径的基础上，“十五五”时期还需要在制度创新、市场驱动、数字赋能、国际合作四个方面重点突破，将转型愿景转化为可落地的行动方案。
制度创新要求探索碳达峰碳中和的地方实践。“十五五”工业减碳需要顶层设计与基层探索良性互动。为此，应充分的发挥地方积极性，鼓励有条件的地方开展率先达峰行动和深度减碳先锋行动，建设工业深度减碳先行示范区。在制度创新层面，要探索碳排放预算管理制度，将碳排放空间作为稀缺资源来优化配置；探索碳考核与高水平发展评价的深层次地融合，防止为降碳而降碳的短期行为；探索区域间碳减排协作机制，通过生态补偿、产业转移等途径，实现区域碳减排责任与利益的最优配置。在地方实践中，福建等地的探索需要我们来关注。福建省在深化国家生态文明试验区建设中，形成“山海协同”的绿色低碳发展格局，支持三明、南平等地开展林业碳汇、气候投融资等试点，其做法和经验可为别的地方减碳提供借鉴。
市场驱动需要让碳排放成为可交易的稀缺资源。市场机制是实现低成本碳减排的有效途径。健全完善的碳市场可以让碳排放成为可交易的稀缺资源，从而以较低成本实现减排目标。为此需要从以下几个方面入手：一是完善碳市场核心机制，扩大全国碳市场覆盖行业范围，优化配额分配，增强价格发现与资源配置功能。二是发展碳金融支持体系，加快建立碳融资政策体系，鼓励金融机构开发碳、碳基金等产品，降低绿色项目融资成本。三是探索碳税作为补充手段，研究在特定行业和区域征收碳税的可行性，形成碳市场与碳税协同互补的碳定价体系。四是推动用能权、用水权、排污权、碳排放权等环境权益协同流转，完善用能权交易制度，引导能耗指标向高的附加价值产业流动。
数字赋能应以智能化提升碳管理的精准性。数字技术为碳管理提供了革命性的工具。应充分的利用物联网、大数据、区块链、人工智能等技术，构建覆盖“监测—核算—报告—核查”全流程的数字化碳管理体系。为此，一要快速推进重点排放单位在线监测系统建设，实现碳排放数据的实时采集和动态分析。利用卫星遥感、无人机等技术，建立区域碳排放的立体监测网络。二要建设统一的碳排放数据管理平台，实现企业碳排放数据的在线填报、自动核算和智能审核。利用区块链技术保证碳数据的不可篡改性与可追溯性，增强碳数据的公信力。三要利用人工智能技术建立碳排放预测模型，为政府决策和企业碳管理提供科学支撑。建设“能—碳—数”融合的管理平台，实现能源流、碳流、数据流的协同优化。
国际合作应在博弈中争取主动权和话语权。面对全球绿色低碳竞争新格局，需以更加积极主动的姿态参与国际规则制定。围绕储能、氢能等绿色低碳技术和新能源汽车等产业领域，扩大国际合作的广度与深度。为此，一方面，要加强欧盟碳边境调节机制应对，加快开展工业产品碳足迹评价和管理工作，从产品设计、采购、生产、销售、使用、回收等全生命周期出发，开展碳足迹评价，为参与全球碳贸易规则制定做好充分准备；探索应对碳关税的“中国方案”，提出符合发展中国家利益和真实的情况的制度安排。另一方面，要加强标准相互连通，推动我们国家绿色低碳标准与国际标准接轨，提升我国绿色低碳标准的国际认可度；热情参加国际标准化组织（ISO）等平台的绿色低碳标准制定，增强我国在全球绿色治理体系中的话语权和影响力。
“十五五”工业减碳攻坚，是一场深刻的生产方式和治理体系的系统性变革。由于多方面的原因，中国工业减碳攻坚难度之大世所罕见，需要处理的各种“变量”和需要仔细考虑的因素更多。我们一定要在推进工业现代化的同时实现碳达峰，在保持制造业竞争力的同时实现深度脱碳，在应对国内转型压力的同时破除国际绿色壁垒。多重目标叠加、多元约束并存，决定了中国不能简单复制任何国家的减碳路径，必须走出一条符合自身国情的新型工业化道路。这条道路的核心要义在于：以碳排放双控制度为牵引，推动能源结构、产业体系、技术结构、空间结构的系统性重构；以绿色低碳为新质生产力赋能，将减排压力转化为创新动力；以制度创新激发市场活力，在政府与市场的良性互动中实现低成本减排。
面向2030年前碳达峰目标，时间紧迫、任务艰巨。唯有统筹发展与减排、平衡短期与长期、兼顾国内与国际，在攻坚克难中积累制度经验、在创新突破中培育竞争优势，方能在全球绿色转型的大潮中行稳致远，为建设人与自然和谐共生的现代化奠定坚实的工业根基。
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